皇冠官网:常平新法与北宋粮食赈济改革

2021年是王安石一千年华诞。一千年来,围绕王安石的争议似乎从未停止,他究竟是“一世之伟人”还是招致“靖康之祸”的祸首?他给后世留下了怎样的政治遗产,又在何种程度上影响了宋代以后中国历史的进程?为了厘清上述问题,澎湃新闻·私家历史特别推出“千年王安石”专题,邀请多位宋史学者从政治、文学、哲学等层面多维度展示王荆公的面貌,以飨读者。

常平理念与常平仓的历史

常平理念由来已久,《周礼·泉府》云:“以泉府同货而敛赊”“泉府,掌以市之征布,敛市之不售货之滞于民用者,以其贾买之,物楬而书之,以待不时而买者。”郑玄云:“同,共也。同者,谓民货不售,则为敛而买之;民无货,则赊贳而予之。”又,《史记·平准书》司马贞《索隐》云:“大司农属官有平准令丞者,以均天下郡国转贩,贵则卖之,贱则买之,贵贱相权输,归于京都,故命曰‘平准’”。“敛散取予”、“贵贱相权输”是 *** 对市场不同情形(稀缺、滞销、过剩)的调控,在历史上有很多经济手段:《周礼》泉府和王莽的钱府侧重于 *** 赊贷;汉武帝时桑弘羊主导的均输法侧重贸迁融通与物资积聚;至于平准法,基本目标在于落实贱籴贵粜,平抑物价。自西汉设常平仓后,后世的常平概念集中于贵贱籴粜,多指向粮食常平。

然而历史上常平的发展并不容易。首先,常平仓储备甚少、功能有限。隋唐时地方有社仓、义仓,随后又设置常平仓,但常平储备仅不到前者十分之一。宋代前期,州级常平本金规格有所增长,并由专司执掌。然而,最大的问题就是“存不住”,战事一起,就搬到缘边助给军费。所以,长期以来常平仓储就是一个时存时耗的过程。其次,除了规模有限之外,还有更深的体制性症结。“后世义仓之名固在……比及报可,委吏属出,而文移反复,给散艰阻,监临、胥吏相与侵没,其受惠者大抵近郭力能自达之人耳,县邑乡遂之远,安能扶携数百里以就龠合之廪哉!”(胡寅:《读史管见》卷15,长沙:岳麓书社,2011年,第547页)李觏云:“数少也、道远也、吏奸也。”(李觏:《李觏集》卷16《富国策》,北京:中华书局,2011年,第143页)在常平赈济中, *** 要冲破胥吏欺弊、豪强操控、游手拦截,把钱物发放到基层农民手中并不容易。如果没有系统的制度搭建——从决策、人事、机构、规模、法令到最基层的给纳条例、执行细节等等,国家常平难有实质性起色。

新的理念、新的构想、新的体系

王安石上台后首要之务就是重振常平事业,创行青苗法,以农业借贷为突破口实行常平改制。以往人们只关注青苗借贷,而常平改革实际走的是新旧双轨制:新法,即青苗借贷,“其法给常平广惠仓钱,依陕西青苗钱法,于夏秋未熟已前约逐处,收成时酌中物价,立定预支每斗价,召民愿请。仍常以半为夏料,半为秋料”;而旧法,即振兴早已没落的平准籴粜法,“遇贵量减市价粜,遇贱量增市价籴”。因此,常平青苗条例实则有两部分内容,一则阐释青苗借贷,二则阐释常平籴粜,所谓“新法之中,兼存旧法”。相应地,常平仓储也一半用于借贷,一半用于籴粜。

常平新法出台后, *** 就开始对旧常平体系进行大范围、实质性的改造。

首先是新常平本金。在原有的常平广惠仓基盘上增加巨额经费投入,其运营启动金就达到1500万贯,随后,各路物资又源源不断汇入。这是一个物资聚拢的过程,某种程度上也是物资重组的过程。“常平广惠之物收藏积滞,必待年俭物贵然后出籴”,因此,关键在于激活“积滞”仓储,使之纳入新的循环体系,并通过各路财政拨付加大常平投入力度,使之在短时间内迅速做大体量。此外,新增投放渠道与投放空间(新增大范围农业借贷),形成中央与基层间的直接货币及物资对流循环。在这个过程中,过去体量、作用有限的“小常平”逐步过渡到规模庞大、功能丰富的“大常平”系统,这是常平新法的基本逻辑。

其次,提举官系列。提举官的任命与派出,意味着新法正式走向基层付诸执行,此后,新法开始全面进入执行与试验阶段。人事团队需要配合新法进程, *** 设置了一套自上而下的常平官员系统。从提举官(路级)到管勾官(州级)、再到给纳官(县、村级),这是基层执行团队。此外,朝廷不时派出的察访官系列、司农寺派出的勾当官系列,皆署以“常平等事”职衔,直下基层,作为中央派出的指导与监督团队。在历史上,恐怕很难找到这样一系列全套的、安插于基层的、机动与非机动的、并且随时掌控基层信息的人事系统。然而这只是一个开始,它为日后提举常平司全面介入乡村义勇、保甲、役法、农田水利、淤田营田等基层法奠定了关键的人事基础。

再次,常平体系的平台化与功能化。政策、物资、人事、机构、法令万事俱备,剩下的就是新常平在其新制度轨道上的深化与拓展,不断走向功能化与平台化。青苗借贷、平籴、赈济(含水利)日益成为新常平体系的三大核心项目。这是王安石的基本诉求,借助国家能力扶植常平系统,实现基层农业改制,并且此基础上拓展到更多细分领域,尤其是军事领域。在这个过程中,新常平业务在不断分层、细化,从常平机构开始“发散式”指向多元业务。与此同时,常平钱物也通过这些“业务”不断向基层沉淀。这还不是单向度的沉淀,而是一个新流通体系的搭建:即在国家与农民之间,彻底绕开中间渠道(比如豪商阶层),实现以货币为主体的双向循环系统。

常平(机构)业务范围、各级市易财政业务范围

这是新法机构的重要特质之一,在功能与规模发展到一定程度后,最终实现“平台化”。它们需要具备一系列基础运作能力:物资储备、调度和变转能力,机构统筹、协同能力,节点反应、掌控能力,还有基层巡察和信息搜集、记录能力等等。常平、市易两大系统经过若干年制度深耕,已经具备了这些要素,它们的功能拓展水到渠成,并实现了各种业务“挂钩”。比如元丰时市易主导河北俵籴,以代替大规模河东粮食转运。原本属于三司-转运司的职事,开始被搭载于市易这个平台上。市易机构既然可以采购运营商业及专卖物资,为何不能经理粮食呢?常平的逻辑则要更清晰些,本来就是和粮食打交道的,平籴是其本职业务,既然籴粜敛散是常态,那么由一般的“平准平籴”拓展到“军籴”也是情理之中吧。“钱当付之常平,常平新法本所以权边籴,待缓急也”,王安石以为“理”当如此。

又次,强大的流通型“物资池”。随着业务和财政拓展,“常平”与“市易”在很多领域承担主导角色。神宗朝史读到后半段,你会感叹这些机构简直“无所不能”,而决策层也有意推动、做大这些新法机构,让它们聚拢更多的财赋、衍生出更多的业务。机构开始朝着“平台化”的方向发展,而平台则背后则是极为强大的物资“蓄水池”或者说“物资池”。

新常平物资“开阖敛散”示意图(左方来源物资数十种,仅列部分)

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“常平”与“市易”是神宗朝两个最核心的物资池, *** 给予各种特殊待遇——超规格本金(启动+后续)、集中事权(统摄与辟属权)、经营节点(要冲地带)、人事配套(提举官系列)、宽松且多元经营方式、多样化物资(市易折博与科买)、机构关联与辐射力度、以及优化博易、融资条件(借贷与“同货”)。这两大“物资池”总体量是无法计算的。就常平而言,青苗借贷在1500万贯,常平仓总规模约3000万贯(按投放/留仓1:1比例)。但若将其拓展业务算入,比如常平市籴、军籴,那就更不可估量了。而各级市易因全面接手国家专卖、商业借贷与军事财政系列,其终极规模还要远超常平系统。当然,新法财政远不止这两宗,作为全国劳役及吏禄经费来源的“免役坊场物资”规模也在3000万贯级别。如果把一系列新法财政全部囊括起来的,那么其财政体量早已在万亿贯之上,若是再考量流通要素(速度、频次等),那么产生的流通效应还要再成倍增加。

这些“物资池”非静态的“储备池”,而是动态的“流通池”,不管是经费开支、借贷融资(农业贷、商业贷)还是转移调拨,都处于高速流转状态,即王安石主张的“开阖敛散”基本流通盘面。借贷通行一年两料(二次流通),而经费周转、调拨、开支则频次无定,通过青苗、籴粜、免役、保甲、市易“抵当”等方式实现中央与基层间的多渠道循环。宫泽知之所讲新法“国-民”货币双循环系统以及缘边军事物流体系,即此新法流通盘直接映现。

粮食赈济改革与新赈济方案

中国古代是一个典型的灾伤社会,水、旱、蝗、瘟疫、地震以及其它次生灾害频仍,而灾伤对于社会及百姓的冲击程度一方面取决于灾害本身,但更长期来看,则取决于国家是否具备强大且稳定的赈济能力及与配套系统。神宗朝“新常平体系”的全面崛起带动了国家赈济方案的全面调整。

旧常平机制的困境来自于其有限的赈济能力——政策不明、业务不专、储备有限、赈济乏力。新常平改制一开始就对接着这样一种强烈的问题意识与赈济诉求。所以,当神宗朝的常平体系在全面升级改造后,我们自然有必要进一步考察其灾害赈济上的作为。经历了若干年的发展,曾经不起眼的常平仓,一跃成为国家赈济主力,不再是当年跟在“省仓”背后的候补角色。

熙宁六年,新常平体系很快迎来了严峻的考验——熙宁大旱。这次旱情时间长、区域广、灾害深,以及绵延不绝的后续问题,比如大面积流民潮。此时考验 *** 的已不是常规赈济能力,而是有没有一套持续有效的赈济体系。不仅如此,除了一般赈济之外, *** 还要同步筹备高强度的军事赈济,缘边大量弓箭手、义勇保甲、生熟户及两属户,都在 *** 救济范围内,这将涉及到百万以上的群体,且大量处于馈运艰难的极边地带。在这次持续性灾伤中,这些新部落编户并没有被放弃。

从熙宁三年到六年,即新法起步阶段,常平仓已逐步代替省仓进行常规赈贷。熙宁六年开始,随着大旱蔓延,新常平仓开始真正发力。

首先是赈济频次。由于旱情的延时性特征,常平仓在很多地区采取“浸润”与“接力”模式。以淮南和两浙为例,一个月若干次,一次十万石以内,不断有后续粮米拨入。 *** 大概对此次灾害有长时性预期,于是在局部地区采用“少量高频”的赈济模式。

其次是主体赈济加组合赈济。常平仓开始真正取代省仓成为赈济之绝对主力,尽管在此期间很多地方机构还有依赖省仓的惯性,但 *** 原则上尽量不发省仓,而是增加常平给赐力度。(参考《长编》卷250,熙宁七年二月辛未条,第6082页)值得注意的是,在赈济序列上,新法前后最大的变化是由之前的省仓带头转变为常平仓带头赈济。在这个过程中,常平赈济的“平台”特征逐步显现:司农寺、三司、转运司、经略司等钱物不间断地拨入提举常平司,形成机构间的“汇流赈济”、“组合赈济”与“接力赈济”,可以说是依托常平平台的多元组合赈济法。

第三是赈济模式。熙宁抗旱与赈济在传统模式外加入更多的新法要素,所以方法非常多样化:包括(1)一般赈济,即传统赈贷与籴粜法;(2)工程招募,即由流民潮带来劳动力的迅速集中, *** 通过招募、组织水利工程形式加以纾解与安置;(3)启动灾伤准备金,将额外缴纳、储备的常平免役坊场等物资迅速纳入赈济系统;(4)入粟赈济,提举常平司进行度牒等交易与募人入粟;(5)劝谕蓄米之家出粜粮食;(6)设置城市诸门粜场;(7)置场博籴和预买,与民间进行绢物博易,先期发放粮食,后期收购布帛;(8)青苗免息、倚阁或展纳协同配合,等等。以上大多是在提举常平司主持下完成的。这个时期,常平仓高频的出镜率和多元密集的赈济方案刷新了北宋救荒记录。

熙宁中后期,这样一种高度组织化的赈济“接力赛”是前所未有的:机构接力、物资接力、区域接力、政策接力。此外,还要应对一系列治理难题:如何安置大面积流民和布置后续复业?如何在大型灾害中继续支持地缘拓进和区域编户整合的军事政策?如何利用流民潮推进全国农田水利工程与基层民兵编伍?不难看出,新常平体系需要面对的是高压力且复杂情态下的全方位赈济任务。李焘在《长编》中以“流水账”的形式相对“保真”地记录、还原了当时的情形,让我们得以窥见其整体面貌。

丰图义仓内城鸟瞰图

结语

国家赈济问题,尤其是面对大型灾害的高强度、大范围、延时性赈济,从来不是简单的悲悯情怀与常规赈济意识就能解决的问题,它的背后是国家赈济能力的综合体现。有没有足够体量的仓储、有没有完整的粮食赈济系统、有没有扎根到基层的人事梯队、有没有合理有效的给纳机制、有关没有细密完善的立法与约束机制,有没有遏制豪强与游手截取倒卖粮食的能力,甚至从最根本上说,能不能搭建一套除了依靠国家财政拨付之外的常平自运营系统等等,这些都是更为关键的考量要素。

王安石变法中的赈济改革并没有在传统“赈济口子”(哪里放粮?给谁放粮?放多少粮?)上作文章,而是在赈济“枢纽”与“能力”上下功夫,如拳法的关键在于内力修炼。如何激活旧仓储、做大做强常平仓、如何发挥常平体系的平台效应,是他首先关怀的问题。在神宗朝,常平已不是曾经那个只用来“平准”、“赈济”的常平,而是“经营”常平,它有一套完整的自运营机制,得益于王安石所开发的农业借贷体系(青苗借贷)以及后续的业务功能拓展。借贷法与平准赈济法之双轨交错配合,成就了新常平机制。王安石变法的看点非常多,但其“大常平体系”则其中最具分量的一个。


(本文首刊于《江海学刊》2021年第1期,澎湃新闻经授权发布。)

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